綜合管廊在PPP項(xiàng)目中如何獲得財(cái)政補(bǔ)貼？（附：政策匯總）
鋼結(jié)構(gòu)地下綜合管廊成套核心集成技術(shù)體系具有工業(yè)化生產(chǎn)質(zhì)量高、裝配式施工速度快、可抵御地基不均勻沉降、消除超長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的溫度應(yīng)力、不需要專門的大型起重吊裝設(shè)備、防腐耐久超過(guò)100年、工程建設(shè)造價(jià)低、無(wú)滲漏隱患運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用省。
一、關(guān)于綜合管廊試點(diǎn)城市專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助在PPP項(xiàng)目中的補(bǔ)貼方式的約定
根據(jù)財(cái)建[2014]839號(hào)，本項(xiàng)目已申請(qǐng)到地下綜合管廊試點(diǎn)城市專項(xiàng)資金補(bǔ)助總額為9億元（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金補(bǔ)助”）。由于財(cái)建[2014]839號(hào)并未就專項(xiàng)資金補(bǔ)助如何使用作具體的規(guī)定，參照財(cái)金(2016)90號(hào)、PPP項(xiàng)目合同指南等有關(guān)規(guī)定，在本項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合同中我們?cè)O(shè)計(jì)了一系列的條款，根據(jù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的具體到位時(shí)間，將該補(bǔ)助作為投資補(bǔ)助或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助用于不同的項(xiàng)目階段，一方面減少項(xiàng)目公司總投資，即項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）自有資金和融資款的使用，從而降低政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的政府付費(fèi)額，一方面直接減輕政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的付款壓力。每個(gè)階段資金補(bǔ)助使用方式約定如下：
1、前期工作階段
由于該階段中大部分工作由政府方負(fù)責(zé)完成，因此PPP項(xiàng)目合同中約定可由政府方利用專項(xiàng)資金補(bǔ)助直接承擔(dān)本項(xiàng)目前期工作的費(fèi)用支出，不計(jì)入項(xiàng)目公司總投資。
2、建設(shè)期階段
在建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目工程由項(xiàng)目公司發(fā)包給施工方完成，工程款均由項(xiàng)目公司支付給施工方，本PPP項(xiàng)目合同中約定可由政府將專項(xiàng)資金補(bǔ)助撥付至項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司將專項(xiàng)資金補(bǔ)助全款用于工程款的支付。項(xiàng)目竣工結(jié)算時(shí)將專項(xiàng)資金補(bǔ)助從項(xiàng)目公司總投資中進(jìn)行扣減，并根據(jù)最終的審計(jì)決算總投資對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。
3、運(yùn)營(yíng)階段
在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，專項(xiàng)資金補(bǔ)助用于沖減政府方應(yīng)支付的可行性缺口補(bǔ)貼。PPP項(xiàng)目合同中約定，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府方根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果最終確定當(dāng)年的可行性缺口補(bǔ)貼額以后，可安排專項(xiàng)資金補(bǔ)助用于支付全部或部分可行性缺口補(bǔ)貼。
二、關(guān)于使用者付費(fèi)的約定
本項(xiàng)目的使用者為供水、給排水、雨水、供熱、燃?xì)?、通訊、廣播電視等入廊管線的管理單位。本項(xiàng)目使用者付費(fèi)即為地下綜合管廊有償使用費(fèi)，分為入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)兩部分。
1、關(guān)于地下綜合管廊有償使用費(fèi)的確定主體
對(duì)于發(fā)改價(jià)格（2015）2745號(hào)文中“具備協(xié)商定價(jià)條件”和“暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件”的含義目前并沒(méi)有進(jìn)一步的解讀和明確。結(jié)合本項(xiàng)目的實(shí)際情況，本PPP項(xiàng)目合同約定，對(duì)于地下綜合管廊有償使用費(fèi)，最終采用項(xiàng)目公司和管線單位在市政府的指導(dǎo)下協(xié)商確定的方式，既尊重供需雙方平等協(xié)商的原則，也確保價(jià)格合理不過(guò)分偏離政府指導(dǎo)基準(zhǔn)價(jià)。
2、關(guān)于地下綜合管廊有償使用費(fèi)的定價(jià)依據(jù)
根據(jù)上述規(guī)定，本PPP項(xiàng)目合同中約定：
1、入廊費(fèi)總額根據(jù)管線單獨(dú)敷設(shè)成本及管廊收容容量初步估算，再結(jié)合直埋成本分?jǐn)偡ê蛯Ｓ媒缑娣謹(jǐn)偡?，取兩種方法的平均值計(jì)算出各種管線入廊費(fèi)綜合分?jǐn)偙壤Ｗ罱K用“入廊費(fèi)總額*各種管線入廊費(fèi)綜合分?jǐn)偙壤钡墓接?jì)算出的金額作為項(xiàng)目公司和各管線單位價(jià)格協(xié)商的依據(jù)。
2、日常維護(hù)費(fèi)根據(jù)（項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生的日常維護(hù)費(fèi)+合理經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)）*各種管線入廊費(fèi)綜合分?jǐn)偙壤?jì)算出的金額確定。
3、關(guān)于使用者付費(fèi)收取不足的風(fēng)險(xiǎn)
管廊項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)就是入廊率不足。雖然國(guó)辦發(fā)(2015)61號(hào)規(guī)定“已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊?！钡趯?shí)際操作中管線單位的入廊工作進(jìn)展并不順利，因此入廊率不足導(dǎo)致的使用者付費(fèi)收取不足將是本項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)之一。
因此，在本PPP項(xiàng)目合同中針對(duì)這一問(wèn)題作如下約定：
（1）已建管廊區(qū)域禁止管線單位自行建設(shè)管線
在PPP項(xiàng)目合同中政府方承諾：在項(xiàng)目期限內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目公司已建設(shè)地下管廊的城市道路，除以下情況外，按照管廊專項(xiàng)規(guī)劃的要求，不再批準(zhǔn)管線單位挖掘道路建設(shè)管線：
-無(wú)法納入管廊的管線；
-管廊與外部用戶的鏈接管線。
（2） 非因項(xiàng)目公司原因?qū)е碌氖褂谜吒顿M(fèi)不足部分政府方予以補(bǔ)足
在PPP項(xiàng)目合同中約定：對(duì)于雙方在項(xiàng)目合同中約定的“入廊費(fèi)總額”，若非因項(xiàng)目公司的原因?qū)е聦?shí)際收取的管線入廊費(fèi)低于“入廊費(fèi)總額”，則由政府方補(bǔ)足缺口部分；若項(xiàng)目公司實(shí)際收取的管線入廊費(fèi)超過(guò)“入廊費(fèi)總額”，則相應(yīng)扣減政府可行性缺口補(bǔ)貼；若非因項(xiàng)目公司原因?qū)е氯粘＞S護(hù)費(fèi)的缺口部分，由政府補(bǔ)足，待項(xiàng)目公司收取后歸還政府方。
4、入廊費(fèi)的價(jià)格調(diào)整而導(dǎo)致的使用者付費(fèi)總額變化
本PPP項(xiàng)目合同中約定如下：在《入廊協(xié)議》簽訂后，若國(guó)家發(fā)布地下綜合管廊的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)文件，則項(xiàng)目公司須根據(jù)新頒布的標(biāo)準(zhǔn)向管線單位收取入廊費(fèi)。屆時(shí)，若根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際收取的入廊費(fèi)高于合同中約定的入廊費(fèi)總額時(shí)，超出部分在可行性缺口補(bǔ)貼中相應(yīng)扣減；若根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際收取的入廊費(fèi)低于合同中約定的入廊費(fèi)總額，差額部分由政府方予以補(bǔ)足。
三、關(guān)于政府可行性缺口補(bǔ)貼確定和調(diào)整的約定
1、可行性缺口補(bǔ)貼的確定
本PPP項(xiàng)目合同中的政府可行性缺口補(bǔ)貼為本項(xiàng)目采購(gòu)的競(jìng)價(jià)標(biāo)的。社會(huì)資本根據(jù)招標(biāo)文件中提供的可研估算值以及估算的入廊費(fèi)總額和日常維護(hù)費(fèi)自行計(jì)算投報(bào)。
2、可行性缺口補(bǔ)貼的調(diào)整
由于社會(huì)資本所投報(bào)的可行性缺口補(bǔ)貼是基于可研估算值，而可研估算值與最終竣工審計(jì)決算值會(huì)有較大偏差。因此在本PPP項(xiàng)目合同中約定在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后將根據(jù)審計(jì)決算總投資對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整機(jī)制如下：
若最終決算審計(jì)確定的總投資與本項(xiàng)目可研報(bào)告的估算總投資不一致時(shí)，則相應(yīng)增減項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)貼金額，雙方在項(xiàng)目合同中約定了具體適用的調(diào)整公式。
四、關(guān)于收入不足時(shí)政府方放棄分紅權(quán)的約定
本項(xiàng)目項(xiàng)目公司由政府方和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立。本PPP項(xiàng)目合同對(duì)項(xiàng)目公司的利潤(rùn)分配作如下約定：
在某一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)，若項(xiàng)目公司的凈資產(chǎn)收益率低于合理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則項(xiàng)目公司的利潤(rùn)優(yōu)先分配給社會(huì)資本方，在這種情況下仍不能滿足社會(huì)資本方自有資金收益率要求的，政府方不予額外補(bǔ)償，若滿足社會(huì)資本方自有資金收益率要求且有剩余的，則剩余部分利潤(rùn)由政府方出資代表享有。
在某一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)，若項(xiàng)目公司的凈資產(chǎn)收益率高于合理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則股東按持股比例進(jìn)行分配。
五、關(guān)于工程變更降低成本的收益分享機(jī)制的約定
為鼓勵(lì)項(xiàng)目公司在保證工程可用性和工程質(zhì)量的前提下降低建設(shè)成本、提高效率，在本PPP項(xiàng)目合同中約定由項(xiàng)目公司提出工程變更降低建設(shè)成本時(shí)的收益分享機(jī)制，以此鼓勵(lì)項(xiàng)目公司降低成本，具體約定如下：
在建設(shè)期內(nèi)，若項(xiàng)目公司提出工程變更使得本項(xiàng)目工程造價(jià)降低，對(duì)該變更所帶來(lái)的直接成本的減少以及對(duì)應(yīng)的收益部分的節(jié)省，由政府方和項(xiàng)目公司按照30%：70%的比例一次性分享收益，減少部分的30%由政府以可行性缺口補(bǔ)貼的方式支付給項(xiàng)目公司。
六、關(guān)于項(xiàng)目改擴(kuò)建的約定
在PPP項(xiàng)目合同中通常需要考慮在較長(zhǎng)的項(xiàng)目期限內(nèi)可能面臨的項(xiàng)目設(shè)施的改造或擴(kuò)建。由于改擴(kuò)建和原有PPP項(xiàng)目設(shè)施存在關(guān)聯(lián)性，為了便于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，并降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成本，通常繼續(xù)由PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投建和運(yùn)營(yíng)。那么就會(huì)涉及項(xiàng)目公司再投資的問(wèn)題，在簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)就對(duì)未來(lái)可能預(yù)見(jiàn)的投資行為作出原則性的約定，一方面可以保護(hù)投資人的利益，一方面也可以保證建設(shè)投資的順利進(jìn)行而避免出現(xiàn)扯皮、討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。因此在本PPP項(xiàng)目合同中對(duì)項(xiàng)目公司的再投資回報(bào)進(jìn)行了約定：
在項(xiàng)目期限內(nèi)，就本項(xiàng)目的擴(kuò)建部分，即自然延伸段，項(xiàng)目公司有義務(wù)進(jìn)行投資建設(shè)，雙方同時(shí)約定了合理的投資收益率。
七、關(guān)于交叉施工代建的約定
考慮到地下綜合管廊建設(shè)的特殊性，可能會(huì)與配套道路建設(shè)存在交叉施工，為了統(tǒng)籌安排項(xiàng)目工期和施工工作面的障礙，減少政府在施工過(guò)程中的協(xié)調(diào)難度，本PPP項(xiàng)目合同中約定：
若存在地下綜合管廊建設(shè)與配套道路建設(shè)交叉施工，則由政府方委托項(xiàng)目公司作為配套道路建設(shè)的建設(shè)期業(yè)主代建配套道路。
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